Quando nel XIX secolo partì negli Stati Uniti la conquista del Far West, la ferrovia giocò un ruolo cruciale, con l’80% dei nuovi insediamenti costruiti in un raggio di cinque miglia dalle linee che venivano via via sviluppate. Ma il proliferare di decine di compagnie locali che gestivano la propria infrastruttura creò anche evidenti problemi di inefficienze, mancanza di interconnessione con alcune zone popolate del Paese non coperte dal servizio e diversi standard di interoperabilità. Una serie di crisi finanziarie dopo la guerra di secessione ebbe come naturale conseguenza il progressivo consolidamento del settore, con non più di venti compagnie operanti nel 1890 e poi sette grandi compagnie ai primi del ‘900. Questa modifica strutturale del mercato ferroviario statunitense generò maggiori interconnessioni, grazie anche alla standardizzazione delle specifiche tecniche, un generale miglioramento dell’offerta qualitativa, ma anche, inevitabilmente, la nascita di rendite monopolistiche sui segmenti di rete posseduti dai singoli operatori.

Questi ultimi erano naturalmente protetti dalla concorrenza in ragione del fatto che le loro reti costituiscono una essential facility, ossia una infrastruttura non duplicabile in maniera profittevole dal concorrente: nessuno si sarebbe infatti sognato di costruire una nuova linea ferroviaria accanto a quella esistente per rubare il mercato all’operatore pre-esistente o incumbent. Tale struttura di mercato pose un problema per l’antitrust americano, che dovette iniziare a regolamentare l’accesso alla rete ferroviaria, sottoponendo eventuali operazioni di ulteriore consolidamento del settore a un rigido controllo autorizzativo. Da allora la regolamentazione dei mercati a rete (ferrovie, elettricità, gas, telecomunicazioni) si è evoluta sia negli Stati Uniti che in particolare nell’Unione Europa. L’antitrust comunitario è stato infatti il primo a normare in maniera esplicita la disciplina dell’essential facility. Da un lato, obbligando gli incumbent a concedere ai concorrenti (in cambio di una rata di affitto, in genere normata da un’Autorità preposta) l’utilizzo della capacità disponibile sulla infrastruttura da essi originariamente posseduta; dall’altro definendo per alcune industrie, in particolare nel settore energetico, una rigida separazione (o unbundling) tra le società che possiedono l’infrastruttura essenziale, e quelle che su di essa offrono servizi.

È per questa ragione che, nel corso degli anni, in Italia abbiamo visto la nascita di Snam come entità diversa da Eni e da altri concorrenti nel settore del gas, o di Terna quale gestore indipendente della rete elettrica rispetto alle compagnie che offrono il servizio ai cittadini. In altri settori (ferrovie, telecomunicazioni) la separazione tra gestore della rete o operatori non è così netta, ma comunque normata. Rfi, che gestisce l’infrastruttura ferroviaria nazionale, è posseduta dal gruppo Fs ma è funzionalmente separata da Trenitalia, che compete con altre aziende (per esempio Italo) nella fornitura del servizio di trasporto. Nelle telecomunicazioni, la rete di accesso di rame (il tradizionale doppino telefonico) posseduta da Telecom Italia (adesso Tim) è da diversi anni oggetto di una precisa tariffazione per il suo utilizzo da parte degli altri operatori. In questo settore la principale criticità non riguarda l’assenza di concorrenza. Anzi, le liberalizzazioni italiane, come dimostrano i dati dell’osservatorio Agcom, hanno funzionato bene con un numero elevato di operatori concorrenti, quote di mercato retail in costante discesa per Tim (oggi più vicine al 40 che non al 50%), nuovi entranti, come gli operatori cosiddetti fixed wireless, in costante crescita. Molti operatori concorrenti, inoltre, investono nella costruzione di proprie reti gradualmente indipendenti da quella dell’incumbent, almeno fino al cabinet, ossia l’ultimo nodo della rete prima della sua diffusione nelle singole abitazioni.

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Oggi, con il progresso tecnologico, il dibattito sulla rete fissa di telecomunicazioni si è spostato da quella in rame a quella in fibra ottica, anch’essa infrastruttura essenziale che però nel nostro Paese è ancora da completare. Lo status quo, dalla cui analisi occorre partire per comprendere i limiti (misurabili) e i “fallimenti” (verificabili) che il nuovo indirizzo punta a superare, ha visto l’entrata di un concorrente, come Open Fiber (OF), attivo esclusivamente nella costruzione di una nuova rete in fibra ottica alternativa a quella di Tim sull’intero territorio nazionale. Una sfida, quella di Open Fiber, molto ambiziosa e abbastanza unica, dal momento che altrove, a quanto ci è dato sapere, gli operatori cosiddetti wholesale only (cioè che offrono la loro infrastruttura ad altri operatori retail, che poi si interfacciano con i singoli clienti) mantengono una vocazione monopolistica locale, come è naturale in queste strutture di mercato. Ricordando l’esempio della ferrovia americana in precedenza citato, gli incumbent che possiedono una infrastruttura essenziale tendono infatti a essere protetti dalla concorrenza in ragione della non facile duplicabilità della rete.

Ed è proprio questa la ragione per la quale sono regolati, nelle modalità che abbiamo sopra discusso. In questo caso il problema italiano è, però, opposto: non è l’assenza di concorrenza sulla infrastruttura, ma piuttosto la circostanza che le dinamiche concorrenziali passate e attuali, per quanto abbiano accelerato la spinta agli investimenti in reti ad alta capacità, non sono state in grado di procedere a una offerta infrastrutturale omogenea sul territorio nazionale. In particolare, le due reti sino ad oggi sviluppate da TIM e OF sembrano inseguirsi reciprocamente nelle aree “nere“, tipicamente i grandi agglomerati urbani dove sono presenti più operatori, generando una duplicazione spesso inefficiente di reti; mentre sono ugualmente assenti nelle aree “bianche” dove non è presente alcun operatore in grado di fornire accesso alla banda larga. Secondo l’ultima rilevazione di Infratel, a fine 2019 ancora 3,6 milioni di numeri civici non risultano coperti da alcuna tecnologia, registrando dunque un forte ritardo rispetto alle coperture annunciate anni fa dai governi. La domanda da porsi è dunque dove ci portano queste dinamiche di mercato in termini di completamento omogeneo della copertura del territorio italiano con reti ad altissima capacità. La risposta è che non ci portano lontano, e che questo tipo di concorrenza finirà anzi per svalutare il valore delle reti e per alimentare un certo divario territoriale e di cittadinanza digitale.

L’aggregazione delle reti esistenti, da questo punto di vista, può dunque aiutare a evitare la duplicazione inefficiente degli investimenti, dimezzando i tempi di completamento della rete e a colmando il divario digitale, accelerando gli investimenti nelle aree “grigie” (dove oggi opera un solo fornitore) e “bianche”, e incentivando la migrazione degli utenti verso le nuove reti. Alcuni osservatori vorrebbero che tale aggregazione si manifestasse sotto il controllo pubblico, con una proprietà pubblica della società aggregatrice. Il problema serio con questa idea è che essa comporterebbe una statalizzazione dei quasi 30 miliardi di debiti di Tim. Gli esempi passati di Terna, Snam e della stessa OF dimostrano poi che non necessariamente proprietà pubblica significa superiori investimenti pubblici. Un’operazione di questo tipo avrebbe dunque la certezza di rendere pubblici i debiti privati, avendo in cambio l’incertezza sugli investimenti: un’esperienza già vista in passato e da non ripetere.

Più pragmatica, e più in linea con la moderna regolamentazione delle reti, appare la soluzione cui sembra stiano lavorando Cdp e Tim, ovvero la creazione di una rete in cui Tim conferisca e sia proprietaria del 50,1% degli asset, ma con una governance di controllo congiunto con Cdp e altri investitori, inclusi gli altri operatori concorrenti, e con rigidi controlli antitrust e regolatori che separino chiaramente l’attività wholesale da quella retail. Di nuovo, tuttavia, il punto di arrivo deve essere quello di garantire un percorso certo, chiaro e verificabile degli investimenti. Questa è la scommessa che abbiamo di fronte, rispetto a uno scenario attuale che potrebbe invece privare una parte rilevante della popolazione italiana di un adeguato accesso alla banda larga, in un momento in cui la possibilità di operare attraverso le tecnologie digitali assume, per le note ragioni legate al Covid, una importanza strategica per la crescita del Paese.

Carlo Altomonte, Fabio Pammolli

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