Non solo Covid: la legge di bilancio punti sulla crescita

In questi ultimi giorni, in Italia, si è discusso di politica di bilancio a partire dalla proposta di David Sassoli sul debito Covid. Sbaglierò, ma non mi sembra un buon approccio: l’Italia affida le sue speranze di ripresa – dopo la più pesante recessione della sua storia unitaria – alle riforme realizzabili grazie alla politica monetaria ultraespansiva della Bce (che le consente di guadagnare tempo) e alle risorse messe a disposizione da quell’embrione di effettiva capacità fiscale dell’Unione che va sotto il nome di Next Generation EU e, prima ancora di aver ottenuto i relativi prestiti e trasferimenti, si mette a disquisire sulle strade percorribili per non ripagarli? Se non fosse vero, sarebbe da non credere.

È quindi benvenuta l’occasione che ci viene fornita dall’inizio (con più di un mese di ritardo) dell’iter parlamentare della legge di Bilancio: invece di discutere di cose inutili (oggi emettiamo titoli di debito a tassi di interesse bassissimi, che ci vengono peraltro restituiti come dividendi della Banca d’Italia), o dannose (solo i Paesi poverissimi avanzano proposte di cancellazione del loro debito e lo fanno soltanto quando hanno l’acqua alla gola), possiamo concentrarci su ciò che davvero conta, cioè sulle scelte di politica fiscale del Governo, per il presente e per gli anni che verranno.

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La legge di Bilancio 2021-2023, infatti, è in primo luogo questo: lo strumento di programmazione che consente di collegare la drammatica emergenza che stiamo vivendo, al pari degli altri Paesi europei, con la prospettiva di medio lungo termine. L’assunzione di questo punto di vista consente, in primo luogo, di distinguere, nella stessa legge di Bilancio, ciò che riguarda la gestione dell’emergenza Covid ristori ai cittadini e alle imprese colpiti, nel loro reddito e nella loro operatività, dalle scelte di temporanea chiusura o limitazione delle attività; interventi direttamente o indirettamente connessi alle esigenze di distanziamento e di rafforzamento dei sistemi sanitari – dalle scelte di politica fiscale volte a innalzare il Prodotto potenziale (da troppo tempo molto al di sotto di quello medio dell’Area euro), creando così le condizioni per la crescita necessaria a rendere sostenibile il debito pubblico e a fornire opportunità a quei giovani e a quelle donne che – non solo nel Sud – cercano un buon lavoro, ma ne trovano poco e di cattiva qualità.

Non è del tutto corretto, a mio avviso, sostenere che la legge di Bilancio dovrebbe contenere le seconde – le scelte allocative per favorire la ripresa economica e la coesione sociale – e non le prime (la gestione dell’emergenza Covid). Poiché queste ultime non sono destinate (purtroppo) a esaurirsi rapidamente, e resteranno in vigore per larga parte del 2021, è necessario che la programmazione di bilancio provveda al loro finanziamento, anche per gli anni a venire. Non si tratta, infatti, di oneri trascurabili: dal sostegno al reddito dei lavoratori in cassa integrazione al ristoro per le imprese, fino alle nuove risorse per rafforzare il Servizio sanitario nazionale, la loro entità si misura in miliardi, non in centinaia di milioni.

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A non essere giustificata, invece, è la presenza – nella legge di Bilancio – di numerose norme sulla minuta gestione dell’emergenza, che meglio potrebbero (dovrebbero) essere ospitate nei numerosi Decreti cosiddetti “ristoro“ approvati o in via di approvazione dal Governo e attualmente oggetto di conversione – nel monocameralismo di nuovo conio instauratosi di necessità – al Senato: ne risulterebbe un quadro più semplice e lineare, più comprensibile sia ai parlamentari, sia alla opinione pubblica informata. Nella legge di Bilancio le scelte di prelievo e allocazione delle risorse pubbliche. Nei Decreti le concrete misure di intervento contro la pandemia e i suoi effetti economici e sociali.

Non è questione di mera forma (le leggi attuative dell’Art. 81 della Costituzione vietano norme di dettaglio in legge di Bilancio), ma di sostanza politica. Seguire la strada che sto proponendo, ad esempio, renderebbe più chiaro quanto sia assurdo – una volta deciso, come ha fatto il Governo, di usare i prestiti europei anche per finanziare spese pubbliche nazionali che sono già state o saranno comunque effettuate- non ricorrere al prestito Mes per finanziare, già nel 2020 e nel 2021, sia l’aumento del Fondo sanitario (almeno 4 mld) già deciso per fare fronte all’emergenza, sia le altre spese (es. il massiccio ricorso ai pullman turistici privati per il trasporto alunni) volte ad applicare più rigorosamente il distanziamento sociale.

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Se si volesse (meglio, se il Presidente della Camera, con il Presidente della Commissione bilancio, decidesse di rompere la negativa tradizione di tutti i suoi predecessori e facesse applicare norme di legge e regolamenti vigenti in materia di contenuto proprio della legge di Bilancio), ci sarebbe ancora il tempo per realizzare questa operazione: le norme stralciate dalla legge di Bilancio – nessuna esclusa, se il Governo così volesse – potrebbero essere presentate dal Governo stesso al Senato come suoi emendamenti al Decreto “ristoro“ (o essere parte del nuovo Decreto, in via di avanzata preparazione); e potrebbero quindi godere di tempi di entrata in vigore del tutto identici a quelli della legge di Bilancio.

Cosa resterebbe, a quel punto, nella legge di Bilancio? Tutto ciò che collega la gestione dell’emergenza alle scelte per la ripresa, incentrate sull’utilizzo del Recovery Fund e sull’attuazione del Next Generation EU. L’attenzione potrebbe quindi concentrarsi su scelte che hanno un carattere meno “obbligato“ (nessuno può ragionevolmente negare che lo Stato debba fare di tutto, anche innalzando deficit e debito, per assistere al meglio i malati, ridurre i contagi, sostenere i redditi di chi resta o rischierebbe di restare disoccupato, ristorare le imprese colpite dalle chiusure, etc.), e sono per ciò stesso politicamente più controverse. Un esempio basterà per dare l’idea: ho già accennato al fatto che il Governo sembra aver deciso di impiegare gran parte dei prestiti Rrf (Recovery and Resilience Facility), per finanziare spese già previste nel Bilancio nazionale. Una decisione il cui rilievo è inversamente proporzionale all’attenzione che le è stata dedicata nel discorso pubblico. E che trova il suo fondamento nella esigenza di non trascurare troppo il tema della sostenibilità del Debito pubblico italiano, quando succederà (perché succederà, sia pure tra molto tempo) che l’intonazione della politica monetaria della Bce diventi meno espansiva.

Deve essere però chiaro che si tratta di una scelta che, in primo luogo, ha un costo, in termini di minore sostegno della crescita, effettiva e potenziale, rispetto a quello che si potrebbe ottenere impiegando tutto il Rrf per finanziare nuovi interventi, caratterizzati da un moltiplicatore più alto – nel medio periodo – rispetto a quelli “sostituiti“. E, in secondo luogo, che è una scelta che potrebbe avere – almeno in parte – delle alternative. Come hanno scritto M. Messori e M. Buti in un recente paper (Come finalizzare il Piano nazionale di ripresa e resilienza dell’Italia, Luiss, 15 novembre 2020), «i responsabili nazionali delle politiche fiscali dovrebbero però cogliere l’occasione per ridefinire, razionalizzare o ampliare le modalità e l’oggetto delle spese nazionali sostituite, anche al fine di garantire una piena corrispondenza con le priorità del Rrf».

L’Art. 185 della legge di Bilancio, ad esempio, dispone l’utilizzo di ingenti risorse del “Fondo anticipazione contributi provenienti dall’Unione Europea” per rilanciare da subito il sostegno agli investimenti privati di Industria 4.0. Benissimo: abbiamo pagato un prezzo elevatissimo alla scelta del Governo Conte1 di depotenziare quel programma. Se si vuole che questa scelta consegua pienamente l’obiettivo di innalzare il Prodotto potenziale, bisogna però accompagnarla con un forte innalzamento della qualità del capitale umano: un piano volto a decuplicare, in cinque anni, le potenzialità di formazione degli Istituti Tecnici Superiori servirebbe allo scopo.

Le risorse risparmiate dal blocco di Quota 100 e dalla trasformazione del Reddito di Cittadinanza in misura di contrasto alla povertà, da gestire facendo leva sui Comuni, potrebbero fornire parte del finanziamento necessario. È una scelta politicamente insostenibile, per l’attuale maggioranza di governo? È probabile. Ma discuterla apertamente – per iniziativa dei riformisti – farebbe certamente meno male che metterci a disquisire – mentre facciamo, per necessità, nuovo debito – su quale sia la strada che conduce a non pagarlo.



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